Конституционное право человека и гражданина на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Монография
Зельфира Рамазановна Гаджиева


В монографии описывается система конституционно-правового законодательства, посвященного регулированию права человека и гражданина на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявляются особенности и проблемы законодательного регулирования доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации и правового обеспечения информации ограниченного доступа. Уделяется внимание информационной безопасности и ответственности за информационные правонарушения. Показан исторический процесс становления и развития права на информацию в России и зарубежных странах. Законодательство используется по состоянию на январь 2015 г. Книга рассчитана на руководителей и служащих органов государственной власти и местного самоуправления, юрисконсультов, преподавателей юридических вузов и факультетов, аспирантов и студентов.





З. Р. Гаджиева

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА НА ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Монография







[битая ссылка] [email protected]




Введение


Как свидетельствуют реалии современной общественно-политической жизни в России, фактическая возможность для граждан получать информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является важной гарантией повышения доверия со стороны населения к органам публичной власти.

Для того чтобы у граждан появилась эта самая возможность получать информацию о деятельности органов власти, в Российской Федерации в последние годы был принят ряд законодательных и подзаконных актов, которые существенным образом урегулировали рассматриваемую сферу общественно-политической жизни.

Конституционно-правовой институт доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет комплексный характер, включает нормы различных отраслей права, но основан именно на нормах конституционного права.

Конституция России в п. 4 ст. 29 устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Особо оговаривается перечень сведений, составляющих государственную тайну, правовой режим которой определяется федеральным законом.

Реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.

Законодательство Российской Федерации, ориентируясь на общемировые стандарты демократической организации публичной власти и принимая во внимание принятые в странах Западной Европы и США правовые акты, гарантирующие доступность информации о деятельности государства для граждан, предоставляет в настоящее время населению страны широкие возможности для получения официальной информации.

В правовых актах подробно описываются формы предоставления информации и порядок ее предоставления. Система таких правовых актов строится сверху вниз: от федеральных законов общего характера к правовым актам субъектов Российской Федерации и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления (размещения) конкретной информации.

Сложность изучения конституционно-правового регулирования доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления обусловлена рядом обстоятельств, среди которых:

– комплексность правового регулирования;

– разнообразие видов информации, подлежащей распространению и ограниченного доступа;

– разнообразие практики обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, на фоне жесткой централизации федерального регулирования рассматриваемого конституционно-правового института.




ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ





1.1. Понятие конституционного права гражданина на информацию о деятельности органов власти


Любая информация, находящаяся в обороте, подлежит правовому регулированию. Посредством правовых актов устанавливается правовой режим информации. В зависимости от правового режима информация может находиться в свободном, либо ограниченном, либо закрытом доступе, характер которого определен тем, какое значение придается ей государством.

Для того чтобы определить, какое значение имеет та или иная информация для государства и общества, а также для отдельных лиц, необходимо обратить внимание на то, как понятие информации закрепляется в законодательных актах Российской Федерации.

Прежде всего отметим, что наиболее обобщенное и не отражающее видовых особенностей определение информации дал С.И. Ожегов: информация – это: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах; 2) сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо


.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация – это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления


.

На наш взгляд, указанное определение информации практически повторяет определение, даваемое в толковых словарях русского языка, и не позволяет точно определить правовую природу информации без выделения ее видовых особенностей.

Правовой режим отдельных видов информации и способы доступа к ним граждан регламентируются сразу несколькими законодательными актами Российской Федерации. Среди них Законы «О средствах массовой информации», «О государственной тайне», «Об авторском праве и смежных правах», «Об информации, информационных системах и защите информации», «О рекламе», «О персональных данных» и др.

Регулирование права граждан на информацию представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. Только на конституционном уровне это право рассматривается более чем в двадцати конституционно-правовых установлениях, а на более широком – законодательном – уровне, по оценкам специалистов, в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. Еще в начале 2000-х гг. В.М. Хургин отмечал: «Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными налоговыми органами и других сфер жизни»


.

В России право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.


в виде права на охрану личной, персональной информации и права на получение общедоступной информации (ст. 9 и 13). Право на информацию закреплено в ныне действующей Конституции РФ 1993 г.

Основополагающей нормой, центральным, системообразующим звеном в регулировании права граждан на информацию в России является ст. 29 Конституции Российской Федерации:

«1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.

2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается»


.

Как отмечает С.А. Авакьян, в ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве


.

Свободу мысли и слова каждому гарантирует ч. 1 ст. 29 Конституции РФ. Мысль как результат, продукт мышления человека отражает познание им окружающего мира и самого себя в этом мире и воплощается в его представлениях, взглядах, мнениях, убеждениях. Мышление, мысль лежат в основе любой деятельности человека, обусловливают его социальную активность, взаимоотношения его с другими людьми, обществом и государством


.

Свобода слова – это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свои мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами.

Мы можем сделать вывод, что Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 29 гарантирует свободу слова в любой его ипостаси – в устной ли, в письменной или цифровой (электронной)


.

Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Этот запрет, предусмотренный ч. 3 ст. 29 Конституции РФ, обязаны соблюдать все – государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их должностные лица, все члены общества. Тем самым охраняется внутренний мир человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе право менять свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе познания реальности


.

Право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своего мнения неотделимо от права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Прежде всего это право реализуется через средства массовой информации, так как они в настоящее время являются наиболее значимыми и влиятельными источниками информирования личности и общества.

Право на информацию органически встроено в систему основных прав и свобод человека.

Основываясь на историческом подходе, современные российские ученые выделяют три поколения прав человека в зависимости от времени их признания и провозглашения


. В правовой науке европейских стран также широко используется классификация, согласно которой права человека подразделяются на три поколения: 1) гражданские и политические права; 2) социально-экономические права; 3) коллективные (солидаристские) права


.

Первое поколение прав включает провозглашенные буржуазными революциями гражданские и политические права, которые получили закрепление в первых конституционных актах: французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., Декларации независимости США 1776 г. Именно в этих документах были закреплены основополагающие на тот момент права: жизни, свободы, собственности, стремления к счастью, на сопротивление угнетению. Эти права получили название «негативных», т. е. выражающих независимость личности в определенных действиях от власти государства, обозначающих пределы невмешательства государства в область свободы и самовыражения индивида


.

Второе поколение прав связано с социальными, экономическими и культурными правами, которые утвердились как таковые к середине XX столетия под влиянием борьбы народов за улучшение своего социально-экономического положения, повышение культурного статуса, под воздействием социалистических идей.

Третье поколение прав человека начало формироваться после Второй мировой войны на фоне освобождения многих стран от колониальной зависимости, усугубления экологических и гуманитарных проблем. Процесс их формирования до сих пор не окончен. Это поколение коллективных (солидарных


) прав, вызванное глобальными проблемами человечества, и потому они принадлежат не столько каждому индивиду, сколько целым нациям, народам. К ним, например, относятся право на развитие, мир, благоприятную окружающую среду, самоопределение и т. д.

Как отмечается в литературе, «на рубеже XXI в. ярко проявились такие проблемы, разрешение которых, несомненно, положит начало формированию четвертого поколения прав человека – прав человека в постиндустриальном обществе. Формирование глобальной сети Интернет, развитие компьютерной техники, глобализация экономики и связанные с этим изменения в жизни общества приведут к возникновению новых прав и видоизменению прав существующих. Так, должно измениться право на сохранение национальной самобытности, право на защиту частной жизни, право на сохранение в тайне персональных данных и т. д.»


.

Из перечисленных в Конституции России прав и свобод несколько можно отнести к информационным:

– право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ);

– право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);

– свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29);

– свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29);

– право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29);

– право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29);

– право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

– право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42);

– свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44);

– свобода преподавания (ч. 1 ст. 44);

– право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44);

– право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48)


.

Этот перечень можно дополнить также такими правами, как:

– право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); в данной норме установлено право на доступ к информации путем закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по подготовке и предоставлению запрашиваемой информации;

– право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41).

Соответственно право на информацию является конституционным правом человека и гражданина, состоящим из ряда правомочий, каждое из которых является самостоятельным правом. При этом в чистом виде право на информацию в Конституции Российской Федерации не закрепляется.

Несмотря на отсутствие прямого закрепления рассматриваемого права человека в Конституции России, А.В. Малько подчеркивает самостоятельность конституционного права гражданина на информацию


. При этом, по его мнению, право гражданина на информацию состоит из целого ряда юридических возможностей и включает следующие правомочия:

1) право на беспрепятственное ознакомление с любым законом, с любым нормативно-правовым актом;

2) право знать о создании и функционировании всех конкретных информационных систем, которые в какой-либо степени затрагивают сферу личной жизни гражданина;

3) право давать согласие на сбор личностной информации;

4) право проверять достоверность такой информации;

5) право доступа к ней;

6) право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды;

7) право на достоверную финансовую информацию; и др.

Право на информацию о деятельности органов государственной власти является частью конституционного права на информацию, т. е. охватывается его содержанием. Органы государственной власти и местного самоуправления – это органы публичной власти, призванные упорядочивать общественную жизнь и управлять общественными процессами в интересах граждан. Соответственно их деятельность должна быть открытой и прозрачной для тех, в интересах кого они работают – для граждан.

Право на доступ к информации об их деятельности вытекает еще из целого ряда конституционных положений.

Так, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Но для этого они должны обладать информацией о деятельности органов государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. о дополнительных гарантиях права граждан на информацию


было установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципе доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы.

В течение долгого периода времени фактическое регулирование доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в нашей стране осуществлялось на основе Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»


, Федеральных законов от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации», от 14 июня 1994 г.

«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»


, от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»


.

В частности, в самом законе о СМИ норм о доступе к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления нет. Однако ряд его положений имеет непосредственное отношений к рассматриваемой сфере. В частности, в соответствии со ст. 35 Закона редакция средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок по требованию этих органов их официальные сообщения в порядке, регулируемом уставом редакции или заменяющим его договором, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством Российской Федерации.